Publicado anteriormente en Centro de Competencia

Revisamos un especial de la revista Competition Policy International (“CPI”), publicado el 28 de abril de 2023, que aborda el concepto de “tarifas basura” (junk fees), su alcance y los efectos que ha tenido su regulación en Estados Unidos.

Pero ¿qué son las “tarifas basura”, y por qué su definición ha sido tan controversial? Por un lado, la administración del presidente Joe Biden sostiene que la clave de este concepto está en su propósito, definiéndolas como aquellos “cobros que están diseñados para confundir o engañar a los consumidores, o bien, aprovecharse de su acaparamiento (lock-in) y otras formas de poder de mercado situacional” (Deese, Mahony, Wu; 2022).

Por otro lado, la Comisión Federal de Comercio de EE.UU. (“FTC”) define las “tarifas basura” de bienes o servicios a aquellos “cobros que proporcionan poco o ningún valor agregado al consumidor”, como también los cobros que son revelados en una etapa posterior del proceso de compra, sin importar si las tarifas son descritas como correspondientes a un bien o servicio que tienen un valor independiente para el consumidor (Commission Matter No. R207011, FTC).

Mientras algunos sostienen que las tarifas basura perjudican a los consumidores y la competencia en los mercados porque impiden que el precio final de un producto o servicio pueda evaluarse de forma precisa; otros argumentan que el concepto es demasiado vago, abriendo paso a arbitrariedades donde no queda claro bajo qué circunstancias se considera que hay poder de mercado situacional (o no), o qué tipo de cobros agregan (o no) valor al consumidor.

Contexto regulatorio: CFPB, FTC y el Congreso  

En su artículo “The War on So-Called “Junk Fees”: Who’s Fighting and What’s at Stake?”, Donnelly Mcdowell y Andrew Stivers revisan las iniciativas que han tenido la Oficina de Protección Financiera del Consumidor («CFPB«), FTC y el Congreso de EE.UU. en torno a la regulación de las “tarifas basura”.

La CFPB fue la primera en dar —formalmente— el paso cuando, en enero de 2022, emitió una Solicitud de Información (RFI) solicitando información a bancos e instituciones financieras sobre tarifas “excesivas y abusivas, ya sean predecibles y transparentes para el cliente o no”.

Esta solicitud recibió más de 50.000 comentarios, entre los que se encontraban miembros del Congreso, grupos relevantes de la industria como la Cámara de Comercio y la Alianza de Prestamistas en Línea, fiscales generales estatales, entre otros.

Muchas de las observaciones señalaban que, a pesar de que la CFPB tiene la autoridad para prohibir actos o prácticas abusivas, engañosas o injustas —conferidas por las leyes de Veracidad en los Préstamos (“TILA”) y de Protección Financiera del Consumidor de 2010 (“CFPA”)—, enfrenta limitaciones sustantivas para fijar límites máximos a tarifas y determinar cuándo un cobro calificaría como excesivo.

A pesar de lo anterior, la CFPB ha tomado dos acciones regulatorias para prohibir tarifas de procesamiento por conveniencia para liquidar una deuda, y para limitar las tarifas por pagos atrasados asociados a cuentas de crédito.

Según los autores, los consumidores optan voluntariamente por pagar tarifas de procesamiento por conveniencia, y la normativa vigente obliga a las instituciones financieras a divulgar de forma expresa las tarifas por pagos atrasados. En este sentido, Mcdowell y Stivers plantean que las iniciativas de la CFPB irían más allá de la obtención de consentimiento y la promoción transparente de sus cobros, interfiriendo derechamente en la existencia y magnitud de las tarifas.

La FTC por su parte, a diferencia de la CFPB, no se limita a los productos y servicios financieros. Por ello, tiene las potestades para eventualmente promulgar una regla más amplia que aborde muchas tarifas citadas por la administración de Biden como depredadoras, engañosas o injustas (recargos posteriores en los boletos de avión, tarifas de hotel o resort, tarifas por cancelación anticipada, entre otras).

En octubre de 202, la FTC emitió un Aviso de Reglamentación Propuesta («ANPR«) para explorar la posibilidad de promulgar una regla que frene el uso de tarifas abusivas en la economía. En particular, solicitó comentarios respecto de la prevalencia y justificación de distintos tipos de prácticas tarifarias y de divulgación.

Entre estas prácticas, se incluye: (i) la frecuencia con que las empresas divulgan el costo total de sus productos en las etapas iniciales de un proceso de compra; (ii) la frecuencia con que las empresas informan si una tarifa, interés, cargo o cobro es evitable u obligatorio; (iii) la viabilidad de requerir que las empresas divulguen un único precio —que incluya todo— en sus anuncios publicitarios, y si estos precios deberían incluir impuestos o no; (iv) La viabilidad de imponer estas obligaciones en todos los sectores económicos.

En opinión de los autores, la emisión de este aviso es solo el primero de muchos pasos que deben cumplirse para que la FTC pueda promulgar una regla bajo la autoridad de reglamentación de Magnuson-Moss. Además, existirían una serie de obstáculos procedimentales y sustantivos significativos, como el hecho de que la FTC solo puede proponer una regla si tiene razones para creer que los actos o prácticas objeto de la reglamentación son “frecuentes” (término no definido en la ley y que no se ha puesto a prueba en los tribunales).

Por último, en marzo de este año, desde la administración de Biden, dos senadores presentaron el Acta de Prevención de Tarifas Abusivas («Junk Fee Prevention Act«. En adelante, “Acta”), que requeriría a las empresas divulgar de forma clara y notoria el precio total de un bien o servicio cuando se muestra por primera vez a los consumidores, facultando a la FTC y a la Comisión Federal de Comunicaciones («FCC«) a tomar medidas adicionales.

El Acta prohibiría a las empresas imponer tarifas obligatorias “excesivas”, facultando a la FTC a promulgar reglas sobre su divulgación e imposición. En este sentido, esta legislación señala 3 factores para que la FTC considere al momento de determinar si una tarifa es (o no) excesiva: (i) la proporcionalidad de la tarifa respecto del cotos del bien o servicio ofrecido; (ii) el motivo por el cual se cobra la tarifa; y, (iii) cualquier otro factor que la FTC o un tribunal considere apropiado.

Intervenciones en la industria de las comunicaciones

En su artículo “Junk Fees and Cable TV: Lessons from the Television Viewer Protection Act”, Harold Field explica cómo ha sido la experiencia de Estados Unidos en regular las tarifas basura en la industria de las telecomunicaciones.

En diciembre de 2020, entró en vigor la Ley de Protección del Espectador de Televisión de 2019 (Television Viewer Protection Act o «TVPA«), que obligaba a los proveedores de servicio de cable a presentar la tarifa total de sus servicios al momento de concretar una compra. La tarifa debe incluir el monto y duración de cualquier descuento aplicable, y si el servicio se compra como parte de un paquete, el proveedor deberá desglosar el costo del servicio de cable por separado.

Además, las facturas posteriores deben incluir una lista clara con todos los cargos, la fecha de término de contrato u otro descuento. Después de que un año desde que esta ley entró en vigor, un informe reveló que la mayoría de los proveedores de servicios de cable e internet que ofrecen estos servicios de forma combinada, no distinguen entre tarifas cobradas a cada uno de estos.

Los resultados anteriores parecieron indicar que las normas que obligan a los proveedores a divulgar de forma más precisa el detalle de sus tarifas, promoviendo la publicación de precios totales más “honestos”, tendría un impacto significativo en la persistencia de las tarifas basura.

Por ejemplo, se observó el caso de Comcast, un proveedor que desglosaba costos operativos como tarifas separadas: “tarifa de transmisión de televisión” y “tarifa de red regional de deportes”. El problema de esto era que, como estos servicios solo se ofrecen juntos (los clientes no pueden optar por dejar de recibir alguno de estos), el desglose de dichas tarifas era irrelevante desde el punto de vista del usuario.

En definitiva, según los autores, imponer tarificaciones detalladas abre el espacio para que las empresas puedan inyectar alzas significativas en los precios de sus servicios, pero de forma disgregada entre sus distintas tarifas, haciendo que el alza sea menos evidente para el usuario. Esto también se observaría en contratos de largo plazo —más de un año— ofrecidos a una tarifa anual fija, que excluyen tarifas adicionales que se van modificando en el transcurso del año.

¿Una ofensa al libre mercado?

En su artículo “The cost of price regulation” (el costo de regular los precios), Sean Heather y Curtis Dubay critican los esfuerzos de la administración de Biden para prohibir el uso de ciertas tarifas y mecanismos de fijación de precios variables usados por las empresas.

Según Heather y Dubay, exigir a las empresas a divulgar sus precios bajo un estándar generalizado no solo irrumpe un aspecto central en sus negocios, sino que impone una carga significativa para estas. Según los expertos, esto podría ser traspasado a los consumidores mediante un aumento en los precios, menor variedad de productos, y mayores costos de papeleos asociados a compras rutinarias.

Para argumentar lo anterior, los autores vuelven a la esencia del rol que tienen los precios en los mercados: los precios son señales de información, que reflejan un sinnúmero de decisiones tomadas por todos los agentes que intervienen en la cadena productiva de un bien o servicio (ver glosario CeCo «Precios y fijación de precios«).

En esta línea, el precio que paga un consumidor por un producto no solo indica que su disposición a pagar, sino que también refleja que el producto puede ser ofrecido de forma rentable, cubriendo no solo los costos y gastos involucrados en su producción, sino que también los riesgos y el costo de oportunidad de vender otra cosa.

Por ello, mientras más flexibilidad haya en los precios, más posibilidades tienen los productores de variar en la forma en que ofrecen sus servicios, enriqueciendo el flujo de información que se genera a partir de distintas formas de tarificación. Asimismo, mientras más información se genere, más eficiente se vuelve un mercado, mejorando el bienestar de sus participantes.

De acuerdo con los autores, homogenizar los mecanismos de tarificación reducirían la variedad de opciones, con sus respectivos precios, que actualmente gozan los consumidores (ver glosario CeCo “Discriminación de precios”). Por otro lado, Heather y Dubay critican a la FTC por no justificar por qué la fijación de precios variables sería una práctica engañosa o injusta.

La economía de las “tarifas basura”

Otra postura interesante es la de Howard Beales y Todd Zywicki que, en su artículo “Junkyard Dogs: The Law and Economics of “Junk” Fees”, plantean que es imperativo distinguir entre aquellas “tarifas basura”, diseñadas para extraer rentas y excedente del consumidor, de aquellas tarifas basadas en patrones de comportamiento.

Según Beales y Zywicki, la competencia en los mercados puede llevar tanto a estructuras de precios unificadas como disgregadas, dependiendo de las preferencias del consumidor. Así, por ejemplo, cuando se regulaba la industria de las aerolíneas, se cobraban precios que cubrían todos los servicios (equipaje, comida, e incluso las últimas películas estrenadas). En cambio, desde que se liberalizó, los precios cobrados varían dependiendo del servicio que cada persona desee incluir.

Por otro lado, en el caso de planes de celulares, las mismas preferencias de los consumidores y los cambios tecnológicos de la industria han hecho que los proveedores hayan simplificado su estructura de precio. Así, pasaron de cobrar por distintos servicios por separado (llamadas entrantes y salientes, mensajes de texto, entre otros), a unificar su oferta en distintos planes.

De acuerdo con Beales y Zywickit, la regulación de las “tarifas basura” puede llevar a mejoras en el bienestar especialmente en aquellos contextos con pocos consumidores recurrentes, es decir, con pocas posibilidades de aprender de su experiencia pasada, y están menos capacitados para advertir cobros inusuales. Un buen ejemplo de estos mercados es el turismo.

Ahora bien, los autores hacen hincapié en que la divulgación del detalle de las tarifas que se cobran, si bien reducen los costos de acceder a la información, no dicen nada respecto a qué componentes del precio son más relevantes para cierto grupo de consumidores respecto de otro. Incluso, la divulgación de la información puede distraer al consumidor, haciendo que ponga énfasis en aspectos que son irrelevantes para sus preferencias.

Por ejemplo, un estudio de la FTC encontró que la divulgación del margen de diferencia de rendimiento («yield spread premium») en una transacción hipotecaria redujo la fracción de consumidores que identificaban la hipoteca de menor precio, al enfocarse erróneamente en un elemento de la información que no afectaba el costo.

De acuerdo con Beales y Zywicki, para que la divulgación de información sea efectiva, debe llamar la atención de los consumidores, debe ser entendida, aceptada y recordaba por estos. Por eso, los autores critican la política de la FTC que imponen la divulgación de información en los anuncios publicitarios.

Según los autores, la publicidad sirve para motivar la búsqueda, pero no para dar información completa de un bien y servicio que el consumidor aun no decide si quiere comprar realmente o no.

Consideraciones finales

El concepto de “tarifas basura” es un término que, desde el punto de vista del consumidor, pareciera ser fácil de entender y criticar. Sin embargo, desde un punto de vista legal, económico y comercial, regular estas tarifas está lejos de ser una tarea sencilla, no solo por las facultades que poseen los distintos organismos, sino por la amplitud de su definición y las facultades que tienen las agencias para determinar cuándo un cobro es excesivo o no.

Paradójicamente, las iniciativas que buscan regular las “tarifas basura” buscan limitar y prohibir cobros excesivos o engañosos que reducirían el bienestar social y entorpecen la competencia; mientras que, en un sentido purista, la teoría económica define los precios como el mecanismo que determina la valoración y disposición a pagar de los agentes del mercado.

Es interesante que los ejemplos regulatorios observados en la industria de telecomunicaciones de Estados Unidos efectivamente han llevado a un alza en las tarifas de los servicios de internet y televisión, pero no por las razones predichas por Sean Heather y Curtis Dubay en su artículo “The cost of price regulation”.

Según Heather y Dubay, los esfuerzos del gobierno estadounidense por regular las “tarifas basura” limitaría la flexibilidad de las empresas en la fijación de sus precios, reduciendo la oferta y así, aumentando los precios.

Sin embargo, cuando se evaluaron los efectos de la TVPA, se observó que, al obligar a las empresas a detallar sus precios, los proveedores aprovecharon la descomposición de sus tarifas para idear nuevas vías a través de las cuales aumentar sus precios, combinando distintas formas de tarificación en el tiempo.